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由五部委辦聯合在全國組織開展的收費公路專項清理工作正在進行之中，這次專項清理工作的總體要求非常明確，即全面清理公路違規及不合理收費，在此基礎上，研究制定促進收費公路健康發展的長效機制和政策措施，確保公路交通事業更好地服務經濟社會發展。

促進收費公路健康發展的長效機制到底是什么？如何確保公路交通事業更好地服務經濟社會發展？

“兩個路網體系”的提出和發展

交通運輸部規劃研究院副院長關昌余告訴記者，2009年1月，李盛霖部長在全國交通運輸工作會議上就指出，積極探索建立高速公路與普通公路統籌發展的新機制，逐步形成以高速公路為主體的收費公路網絡和以普通公路為主體的免費公路網絡，首次提出了“兩個網絡”的概念。之后經過進一步討論研究，將“兩個路網”的提法調整為“兩個體系”。在2009年8月召開的全國交通運輸發展前期工作座談會正式提出要“逐步形成以高速公路為主體的收費體系和以普通公路為主體的非收費體系”，不僅明確了公路網管理的運行模式，而且明確了公路發展的方向。至今，“兩個體系”的提法已經在行業內外得到了廣泛的認同。

關昌余告訴記者，根據統籌發展“兩個路網體系”的新思路，未來我國公路發展，一方面加大政府投入，加快發展非收費的普通公路，逐步建設形成一個以普通公路為主的非收費公路體系，為公眾提供廣泛基本出行服務；另一方面，繼續有效利用社會資金，以使用者直接付費方式償還建設資金，并長期籌集養護管理資金，逐步建設形成一個以高速公路為主的收費公路體系，為公眾提供持久的高品質出行服務。

收費公路體系中，占主體地位的是由國家高速公路和地方高速公路組成的全國高速公路網，同時考慮到我國區域經濟發展及對交通基礎設施需求的差異性，短時期內還包括少部分普通公路（主要是部分一級公路和西部地區極少數二級公路，但隨著經濟發展這部分公路將逐步取消收費）。以高速公路為主的收費公路體系，將主要集中于主要干線通道上，為經濟社會發展提供快速、便捷、舒適、安全的高品質運輸服務，高效服務于所有地級行政區域政府所在城市、20萬以上人口大中城市及重要交通樞紐和邊境口岸。

以普通公路為主的非收費公路體系是我國公路網的絕對主體，由農村公路、大部分普通國省干線及少量的高速公路（如部分城市繞城高速公路）組成。非收費公路體系將覆蓋所有城鄉，為經濟社會運行提供普遍交通服務，特別是在收費高速公路通道上，均提供平行的可選擇的免費公路為公眾服務，總體實現用戶可通過免費公路體系完成所有運輸需求的基本目標，充分體現公路基礎設施的公益性和公平性。

交通運輸部科學研究院院長李作敏在接受記者采訪時表示，根據公路全生命周期理論，收費公路建設形成的資產將會上百年地造福社會，當前一次性投資帶來的是長期的社會效益，讓一代人承擔所有成本，顯然是不公平、不合理的。因此，構建“兩個體系”是基于我國國情作出的選擇。

國家行政學院教授王偉也認為，構建“兩個路網體系”，是解決公路收費問題、促進公路科學發展的治本之策。

如何構建“兩個路網體系”

在建設兩個路網體系的構想中，收費公路政策的一系列根本制度設定的基礎將發生變化，比如需研究和明確以高速公路為主體的收費公路網絡涵蓋的范圍和標準，現有收費公路按照何種制度設計逐步有序進入“兩個路網體系”的發展模式，如何使政府還貸收費公路和經營性收費公路在整個收費公路網絡中有效統一和銜接等。還比如收費公路期滿后退出的監管問題，包括效益不好的收費公路項目退出、上市公司的收費公路項目期滿退出以及如何確保公路經營企業在經營期屆滿交還給國家的公路處于良好技術狀態等問題。

交通運輸部政策法規司相關負責人表示，“兩個路網體系”的新構想，引申出一系列政策、法律問題，這些問題不可回避，對這些問題的深入研究并提出解決方案和具體制度，是構建“兩個路網體系”的基礎。

王偉認為，作為收費公路體系，應降低收費標準、取消收費年限限制，統籌考慮公路建設資金、正常養護資金需求；還可在省級范圍內，對財務收益較好的公路和較差的公路進行平衡，實行統貸統還，以豐補歉。作為非收費公路體系，應回歸其公益性屬性，各級政府應加大除交通專項稅以外的一般性財政對普通公路的支持力度，鼓勵利用發行政府專項債券籌集普通公路發展資金。他進一步解釋說，建立以高速公路網為主體的收費公路體系，將其收費收入界定為一種類似消費稅的財政性收入，將收費行為認定為一種對公共財政資金投入不足的補充行為是科學合理的。應按照“總量控制、嚴格準許、公開透明、動態監控”的原則，發展以高速公路為主的收費公路體系，探索允許收費期滿的高速公路繼續按低費率收費以籌集養護資金，將延長年限帶來的未來預期收入，用于普通公路滾動發展的融資擔保，細化并進一步落實好統貸統還政策。

在政策法規層面，王偉建議，應按照“調整結構、控制規模，撤并站點、統貸統還，降低標準、延長期限，政府主導、嚴格監管”的總體思路來完善收費公路政策，修訂《收費公路條例》。現有高速公路收費期滿后，可由政府交通行業主管部門按照“低費率、長年限”的原則繼續收費。收費目的主要是籌集高速公路養護、運營所需資金，同時有效調節路網交通流量、優化路網資源配置。

那么如何對到期的收費公路實施管理呢？王偉認為，可以設立不以營利為目的的，代行政府職能的建設和管理高速公路的法定機構，繼續施行收費公路政策。以日本的道路公團為例，該組織是依據“道路公團法”組建的以建設和管理收費公路為主要業務的特殊法人，是執行政府決策和規劃的獨立運作機構，日本政府給予其資金擔保并免征法人稅等特權。由于其資產全部屬于日本政府，資金來源主要是政府資本金，債券、票據的發行收入，貸款，政府補貼和營業收入，實現了政府管理這只“看得見的手”與市場調節這只“看不見的手”在高速公路發展這一特定“公共產品”運作中的有機結合。

據悉，目前交通運輸部正在就“兩個路網體系”進行研究，將圍繞《國家公路網規劃》的編制，進一步深入研究論證兩個路網體系的實施方案和政策措施。