由五部委辦聯(lián)合在全國(guó)組織開(kāi)展的收費(fèi)公路專(zhuān)項(xiàng)清理工作正在進(jìn)行之中，這次專(zhuān)項(xiàng)清理工作的總體要求非常明確，即全面清理公路違規(guī)及不合理收費(fèi)，在此基礎(chǔ)上，研究制定促進(jìn)收費(fèi)公路健康發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制和政策措施，確保公路交通事業(yè)更好地服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。
促進(jìn)收費(fèi)公路健康發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制到底是什么？如何確保公路交通事業(yè)更好地服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展？
“兩個(gè)路網(wǎng)體系”的提出和發(fā)展
交通運(yùn)輸部規(guī)劃研究院副院長(zhǎng)關(guān)昌余告訴記者，2009年1月，李盛霖部長(zhǎng)在全國(guó)交通運(yùn)輸工作會(huì)議上就指出，積極探索建立高速公路與普通公路統(tǒng)籌發(fā)展的新機(jī)制，逐步形成以高速公路為主體的收費(fèi)公路網(wǎng)絡(luò)和以普通公路為主體的免費(fèi)公路網(wǎng)絡(luò)，首次提出了“兩個(gè)網(wǎng)絡(luò)”的概念。之后經(jīng)過(guò)進(jìn)一步討論研究，將“兩個(gè)路網(wǎng)”的提法調(diào)整為“兩個(gè)體系”。在2009年8月召開(kāi)的全國(guó)交通運(yùn)輸發(fā)展前期工作座談會(huì)正式提出要“逐步形成以高速公路為主體的收費(fèi)體系和以普通公路為主體的非收費(fèi)體系”，不僅明確了公路網(wǎng)管理的運(yùn)行模式，而且明確了公路發(fā)展的方向。至今，“兩個(gè)體系”的提法已經(jīng)在行業(yè)內(nèi)外得到了廣泛的認(rèn)同。
關(guān)昌余告訴記者，根據(jù)統(tǒng)籌發(fā)展“兩個(gè)路網(wǎng)體系”的新思路，未來(lái)我國(guó)公路發(fā)展，一方面加大政府投入，加快發(fā)展非收費(fèi)的普通公路，逐步建設(shè)形成一個(gè)以普通公路為主的非收費(fèi)公路體系，為公眾提供廣泛基本出行服務(wù)；另一方面，繼續(xù)有效利用社會(huì)資金，以使用者直接付費(fèi)方式償還建設(shè)資金，并長(zhǎng)期籌集養(yǎng)護(hù)管理資金，逐步建設(shè)形成一個(gè)以高速公路為主的收費(fèi)公路體系，為公眾提供持久的高品質(zhì)出行服務(wù)。
收費(fèi)公路體系中，占主體地位的是由國(guó)家高速公路和地方高速公路組成的全國(guó)高速公路網(wǎng)，同時(shí)考慮到我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展及對(duì)交通基礎(chǔ)設(shè)施需求的差異性，短時(shí)期內(nèi)還包括少部分普通公路（主要是部分一級(jí)公路和西部地區(qū)極少數(shù)二級(jí)公路，但隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展這部分公路將逐步取消收費(fèi)）。以高速公路為主的收費(fèi)公路體系，將主要集中于主要干線(xiàn)通道上，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供快速、便捷、舒適、安全的高品質(zhì)運(yùn)輸服務(wù)，高效服務(wù)于所有地級(jí)行政區(qū)域政府所在城市、20萬(wàn)以上人口大中城市及重要交通樞紐和邊境口岸。
以普通公路為主的非收費(fèi)公路體系是我國(guó)公路網(wǎng)的絕對(duì)主體，由農(nóng)村公路、大部分普通國(guó)省干線(xiàn)及少量的高速公路（如部分城市繞城高速公路）組成。非收費(fèi)公路體系將覆蓋所有城鄉(xiāng)，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行提供普遍交通服務(wù)，特別是在收費(fèi)高速公路通道上，均提供平行的可選擇的免費(fèi)公路為公眾服務(wù)，總體實(shí)現(xiàn)用戶(hù)可通過(guò)免費(fèi)公路體系完成所有運(yùn)輸需求的基本目標(biāo)，充分體現(xiàn)公路基礎(chǔ)設(shè)施的公益性和公平性。
交通運(yùn)輸部科學(xué)研究院院長(zhǎng)李作敏在接受記者采訪(fǎng)時(shí)表示，根據(jù)公路全生命周期理論，收費(fèi)公路建設(shè)形成的資產(chǎn)將會(huì)上百年地造福社會(huì)，當(dāng)前一次性投資帶來(lái)的是長(zhǎng)期的社會(huì)效益，讓一代人承擔(dān)所有成本，顯然是不公平、不合理的。因此，構(gòu)建“兩個(gè)體系”是基于我國(guó)國(guó)情作出的選擇。
國(guó)家行政學(xué)院教授王偉也認(rèn)為，構(gòu)建“兩個(gè)路網(wǎng)體系”，是解決公路收費(fèi)問(wèn)題、促進(jìn)公路科學(xué)發(fā)展的治本之策。
如何構(gòu)建“兩個(gè)路網(wǎng)體系”
在建設(shè)兩個(gè)路網(wǎng)體系的構(gòu)想中，收費(fèi)公路政策的一系列根本制度設(shè)定的基礎(chǔ)將發(fā)生變化，比如需研究和明確以高速公路為主體的收費(fèi)公路網(wǎng)絡(luò)涵蓋的范圍和標(biāo)準(zhǔn)，現(xiàn)有收費(fèi)公路按照何種制度設(shè)計(jì)逐步有序進(jìn)入“兩個(gè)路網(wǎng)體系”的發(fā)展模式，如何使政府還貸收費(fèi)公路和經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)公路在整個(gè)收費(fèi)公路網(wǎng)絡(luò)中有效統(tǒng)一和銜接等。還比如收費(fèi)公路期滿(mǎn)后退出的監(jiān)管問(wèn)題，包括效益不好的收費(fèi)公路項(xiàng)目退出、上市公司的收費(fèi)公路項(xiàng)目期滿(mǎn)退出以及如何確保公路經(jīng)營(yíng)企業(yè)在經(jīng)營(yíng)期屆滿(mǎn)交還給國(guó)家的公路處于良好技術(shù)狀態(tài)等問(wèn)題。
交通運(yùn)輸部政策法規(guī)司相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，“兩個(gè)路網(wǎng)體系”的新構(gòu)想，引申出一系列政策、法律問(wèn)題，這些問(wèn)題不可回避，對(duì)這些問(wèn)題的深入研究并提出解決方案和具體制度，是構(gòu)建“兩個(gè)路網(wǎng)體系”的基礎(chǔ)。
王偉認(rèn)為，作為收費(fèi)公路體系，應(yīng)降低收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、取消收費(fèi)年限限制，統(tǒng)籌考慮公路建設(shè)資金、正常養(yǎng)護(hù)資金需求；還可在省級(jí)范圍內(nèi)，對(duì)財(cái)務(wù)收益較好的公路和較差的公路進(jìn)行平衡，實(shí)行統(tǒng)貸統(tǒng)還，以豐補(bǔ)歉。作為非收費(fèi)公路體系，應(yīng)回歸其公益性屬性，各級(jí)政府應(yīng)加大除交通專(zhuān)項(xiàng)稅以外的一般性財(cái)政對(duì)普通公路的支持力度，鼓勵(lì)利用發(fā)行政府專(zhuān)項(xiàng)債券籌集普通公路發(fā)展資金。他進(jìn)一步解釋說(shuō)，建立以高速公路網(wǎng)為主體的收費(fèi)公路體系，將其收費(fèi)收入界定為一種類(lèi)似消費(fèi)稅的財(cái)政性收入，將收費(fèi)行為認(rèn)定為一種對(duì)公共財(cái)政資金投入不足的補(bǔ)充行為是科學(xué)合理的。應(yīng)按照“總量控制、嚴(yán)格準(zhǔn)許、公開(kāi)透明、動(dòng)態(tài)監(jiān)控”的原則，發(fā)展以高速公路為主的收費(fèi)公路體系，探索允許收費(fèi)期滿(mǎn)的高速公路繼續(xù)按低費(fèi)率收費(fèi)以籌集養(yǎng)護(hù)資金，將延長(zhǎng)年限帶來(lái)的未來(lái)預(yù)期收入，用于普通公路滾動(dòng)發(fā)展的融資擔(dān)保，細(xì)化并進(jìn)一步落實(shí)好統(tǒng)貸統(tǒng)還政策。
在政策法規(guī)層面，王偉建議，應(yīng)按照“調(diào)整結(jié)構(gòu)、控制規(guī)模，撤并站點(diǎn)、統(tǒng)貸統(tǒng)還，降低標(biāo)準(zhǔn)、延長(zhǎng)期限，政府主導(dǎo)、嚴(yán)格監(jiān)管”的總體思路來(lái)完善收費(fèi)公路政策，修訂《收費(fèi)公路條例》。現(xiàn)有高速公路收費(fèi)期滿(mǎn)后，可由政府交通行業(yè)主管部門(mén)按照“低費(fèi)率、長(zhǎng)年限”的原則繼續(xù)收費(fèi)。收費(fèi)目的主要是籌集高速公路養(yǎng)護(hù)、運(yùn)營(yíng)所需資金，同時(shí)有效調(diào)節(jié)路網(wǎng)交通流量、優(yōu)化路網(wǎng)資源配置。
那么如何對(duì)到期的收費(fèi)公路實(shí)施管理呢？王偉認(rèn)為，可以設(shè)立不以營(yíng)利為目的的，代行政府職能的建設(shè)和管理高速公路的法定機(jī)構(gòu)，繼續(xù)施行收費(fèi)公路政策。以日本的道路公團(tuán)為例，該組織是依據(jù)“道路公團(tuán)法”組建的以建設(shè)和管理收費(fèi)公路為主要業(yè)務(wù)的特殊法人，是執(zhí)行政府決策和規(guī)劃的獨(dú)立運(yùn)作機(jī)構(gòu)，日本政府給予其資金擔(dān)保并免征法人稅等特權(quán)。由于其資產(chǎn)全部屬于日本政府，資金來(lái)源主要是政府資本金，債券、票據(jù)的發(fā)行收入，貸款，政府補(bǔ)貼和營(yíng)業(yè)收入，實(shí)現(xiàn)了政府管理這只“看得見(jiàn)的手”與市場(chǎng)調(diào)節(jié)這只“看不見(jiàn)的手”在高速公路發(fā)展這一特定“公共產(chǎn)品”運(yùn)作中的有機(jī)結(jié)合。
據(jù)悉，目前交通運(yùn)輸部正在就“兩個(gè)路網(wǎng)體系”進(jìn)行研究，將圍繞《國(guó)家公路網(wǎng)規(guī)劃》的編制，進(jìn)一步深入研究論證兩個(gè)路網(wǎng)體系的實(shí)施方案和政策措施。
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